نظر تفسیری شورای نگهبان در خصوص اصل 127 قانون اساسی با موضوع حدود اختیارات نمایندگان ویژه رییس جمهور و امکان وضع آیین نامه، تصویب نامه و اساسنامه توسط ایشان

شماره 2758 /هـ / ب - 4 /5 / 1379

دبیر محترم شورای نگهبان

مقدمتاً یادآوری این نکته را لازم می داند که تا قبل از نظریه شماره 6186 /ت /21 - 78- 20 /11 /1378 آن شورای محترم اولاً مصوبات ناظر به تعیین نماینده یا نمایندگان ویژه و به تبع آن، تصمیمات نماینده یا نمایندگان مزبور، حاوی امور اجرایی و غیر آن می بود ثانیاً این مصوبات و تصمیمات حاوی امور اجرایی و غیر آن، کلاً برای رئیس مجلس شورای اسلامی ارسال می شد و ثالثاً کلیه مصوبات و تصمیمات مزبور از طرف رئیس مجلس شورای اسلامی مورد بررسی و اعلام نظر نهایی قرار می گرفت و اما در دفاع حقوقی و قانونی از شیوه فوق الذکر که پس از بازنگری قانون اساسی قریب به یازده سال مستمراً مورد استفاده مراجع قانون ذیربط قرار گرفته است، نظر آن شورای محترم را به استدلالات ذیل که با استفاده از الفاظ و عبارات اصل 127 قانون اساسی و صورت مشرح مذاکرات شورای محترم بازنگری قانون اساسی در خصوص اصل مزبور، به عمل آمده و کلاً مبین شمول این اصل به امور اجرایی و غیر آن به نظر می رسد جلب می نماید:

1 - در مجموع الفاظ و عبارات مذکور در اصل 127 نه فقط هیچ لفظ و عبارتی مشاهده نمی شود که صریحاً مبین حصر این اصل به امور اجرایی باشد بلکه هیچ لفظ و عبارتی وجود ندارد که تلویحاً نیز مفید حصر مزبور باشد.

2 - هیچ یک از دو عبارت "موارد خاص" و "اختیارات مشخص" مذکور در اصل 127 که عمده ترین نقش را در تشخیص دامنه شمول اصل مزبور به امور اجرایی یا غیر آن ایفاء می کنند مقید به امور اجرایی نبوده همچنانکه اطلاق دو عبارت دیگر مذکور در این اصل یعنی عبارت "تصمیمات نماینده یا نماندگان ویژه"و عبارت"درحکم تصمیمات رئیس جمهور و هیات وزیران" نه فقط شامل امور اجرایی و غیر آن می شوند بلکه ذکر کلمه "تصمیمات" در هر دو عبارت، پیش و بیش از آنکه به امور اجرایی دلالت کند به غیر این امور دلالت دارد.

3 - صورت مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی نیز ضمن آنکه مبین اهمیت فوق العاده انتخاب نماینده یا نمایندگان ویژه و وسعت دائره اختیار فراوان آنان در رفع مشکلات و معضلات پیچیده و سطوح بالای مملکتی است نه فقط به هیچ وجه محدود و محصور به امور اجرائی نیست که نوعاً مستلزم ایفاء نقش نمایندگی در رهگذر صدور دستورالعمل ها، بخشنامه ها، تصمیم نامه ها و از این قبیل است که اغلب به بیش از امور اجرائی تسری دارد اینک برای ذکر نمونه بعضی از مذاکرات مزبور را ذیلاً به آگاهی می رساند:

الف: ما فکر می کنیم دولت این اختیار را داشته باشد که گاهی در حدود اختیارات خودش نه فراتر از آن به بخشی از اختیارات خودش که مشخص می شود، تعیین می شود، حدودش در دولت تصویب می شود، به افرادی یا فردی یک اختیاراتی بدهد که اینها بروند کار بکنند و مسائل را حل کنند(دو سطر آخر صفحه 1132 و سطر اول صفحه 1133 مجلد دوم صورت مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی)

به طوری که ملاحظه می شود اولاً واگذاری بخشی از اختیارات دولت به طور مطلق، مطرح است و نه مقید ثانیاً حدود اختیارات اعطائی باز هم به طور مطلق از طرف دولت تعیین می شود و ثالثاً مسائلی که نوعاً ناظر به اختیارات هیات دولت است حداقل اغلب مستلزم وضع مقررات و ضوابطی بیش از محدوده امور اجرائی است.

ب: حداقل در ذهن من این است که وزیری را که شما تعیین فرمودید در قانون اساسی که وزیر مسئول وظایف خاص خویش است بر اساس همان اصل رئیس جمهور و هیات وزیران آمدند برای یک منطقه ای مثل کردستان گفتند ما یک نفر را می خواهیم بفرستیم تام الاختیار که مسائل سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و امنیتی آنجا را همه تحت نظرش باشند نمی تواند این کار را بکند برای اینکه وزیر کشور می گوید من مسائل امنیتی را نمی خواهم واگذار کنم. قانون اساسی شما محدودش کرده است بنابراین همین جا پیش بینی کنید یعنی در خود قانون اساسی باید راه حل بدهید که اگر فردا شورایی آمد تصمیمی گرفت وزیری نباید بگوید نخیر وظایف خاص من مربوط به خودم هست نمی خواهم وظائفم را واگذار به شخص دیگر بکنم... (پاراگراف دوم صفحه 1136 مجلد دوم صورت مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی)

به طوری که ملاحظه می شود استنباط شورای محترم بازنگری از اصل 127 قانون اساسی اولاً شامل اختیارات تام ثانیاً شامل مسائل سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و امنیتی و ثالثاً مقتضی واگذاری مطلق بعض از وظایف خاص یک یا چند وزیر بوده است بنابراین ایفاء مسئولیتی این چنین مهم که نوعاً بدون وضع ضوابط و مقررات لازم الاتباع امکان پذیر نیست شمول مدلول اصل 127 قانون اساسی به امور اجرائی و غیر آن را اجتناب ناپذیر می سازد.

ج: یکی از اختیاراتی که او می تواند داشته باشد اختیار هم آهنگی است و خوب ما در دستگاههای مختلف فرض بکنیم در یک موردی که مسائل امنیتی خوب اوایل انقلاب بود در بعضی استانها دیدیم که خوب وزارت آموزش و پرورش یک نوعی می رود یعنی برخوردش با معلم ها فرضاً استاندار که مسئول امنیت آن مناطق بود می گفت که این تصفیه باید انجام صورت بگیرد برخوردها با ضد انقلاب باید صورت بگیرد. خوب یک مشکلی در این رابطه داشتیم قسمت اقتصادی به یک نوعی، قسمتهای انتظامی به نوعی دیگر هماهنگ کردن تمام این دستگاهها کار مشکلی در آنجا بود... (اواخر صفحه 1142 مجلد سوم صورت مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی و نیمه اول سطر اول صفحه 1143 همین مجلد)

به طوری که ملاحظه می شود اولاً موضوع نمایندگی نوعاً رفع مشکلات و معضلات پیچیده مملکتی است ثانیاً رفع مشکلات و معضلات مزبور، نوعاً مستلزم ایجاد هم آهنگی بین تعدادی از مقامات مسئول محلی است و ثالثاً رفع این قبیل مشکلات و معضلات و یا ایجاد این گونه هم آهنگی ها مقتضی برخی امور اجرائی و وضع پاره ای ضوابط و مقررات به صورت دستورالعمل، بخشنامه، تصمیم نامه و از این قبیل است.

بنا به مراتب مذکور به نظر می رسد شیوه قبلی هیات وزیران، نماینده یا نمایندگان ویژه و رئیس مجلس شورای اسلامی که به تبع استدلالات فوق الذکر و صورت مشروح مذاکرات شورای بازنگری قانون اساسی اتخاذ شده بود حداقل فاقد قوت استدالال نبوده و از وجاهت حقوقی و قانونی بی بهره نباشد. و اما اینک که شورای محترم نگهبان به موجب نظریه اخیر خود تبصره 3 طرح الحاق پنج تبصره به قانون نحوه اجرای اصل 85 و 138 قانون اساسی را از جهت الزام به ارسال تصمیمات مذکور در اصل 127 برای رئیس مجلس شورای اسلامی خلاف قانون اساسی می داند این اشکال پدید آمده است که سوی شورای محترم نگهبان به اجرائی بودن موارد واختیارات موضوع اصل یکصد و بیست و هفتم قانون اساسی دلالت دارد لکن با التفات به اینکه قبل از تفسیر اصل مزبور و روشن شدن این نکته که شورای محترم نگهبان به لحاظ تفسیری نیز عقیده بر محدود و محصور بودن اصل یکصد و بیست و هفتم قانون اساسی به امور اجرائی دارد یا نه خواهشمند است برای روشن شدن تکلیف قانونی مراجع ذیربط مقرر فرمائید با عنایت به اصل نود و هشتم قانون اساسی نسبت به تفسیر اصل موردنظر اقدام و از نتیجه اینجانب و سایر مراجع ذیربط مزبور را آگاه فرمایند.

ضمناً برای استحضار بیشتر از نحوه استنباط و عمل هیات وزیران و نماینده یا نمایندگان ویژه ،فهرست برخی از تصویب نامه های ناظر به تعیین نماینده یا نمایندگان ویژه به انضمام تصویبنامه های مزبور و نیز فهرست برخی از تصمیم نامه های این نماینده یا نمایندگان به انضمام تصمیم نامه های مزبور را که فهرست نخست مبین اعطای اختیاری بیش از موارد اجرائی به نماینده یا نمایندگان ویژه و فهرست اخیر نیز مبین اتخاذ تصمیماتی زائد بر امور اجرائی از سوی این نماینده یا نمایندگان است به پیوست ارسال می دارد.

مهدی کروبی - رئیس مجلس شورای اسلامی

شماره 737 /21 /79 -30 /5 /79

ریاست محترم مجلس شورای اسلامی

عطف به نامه شماره 2758 /هـ /ب مورخ 4 /5 /79:

موضوع در جلسه مورخ بیست و چهارم مرداد ماه یکهزار و سیصد و هفتاد و نه شورای نگهبان مطرح شد، نظر به اینکه اصول 85 و 138 مراجع وضع تصویب نامه و آئین نامه و اساسنامه را تعیین کرده است و این امر غیر از تصمیم است و نظر به اینکه اصل 127 صراحتاً به تصمیمات رئیس جمهور و هیات وزیران اشاره کرده است نظر تفسیری شورا به شرح ذیل اعلام می گردد:

محدوده اصل 127 شامل تصویب نامه ها و آیین نامه ها و اساسنامه ها نمی شود و منحصراً شامل تصمیمات خواهد بود.

دبیر شورای نگهبان - احمد جنتی