قسمت الف

- تبیین شرایط اقتصاد کلان

تلاش دولت برای بهبود شرایط اقتصادی طی پنج سال گذشته، موجب کاهش نوسانات اقتصادی شد. طی سال های 1391 تا 1396، رشد اقتصادی از 2/ 6- به 7/ 3 درصد، تورم از 6/ 28 به 1/ 8 درصد، رشد تشکیل سرمایه ثابت ناخالص از 4/ 17- به 7/ 3 درصد و تعداد اشتغال ایجاد شده از 112 هزار نفر به 791 هزار نفر رسید. برجام توانست به انزوای بین المللی کشور خاتمه دهد، بخش مهمی از محدودیت های تجاری و مالی بین المللی را رفع کند و تعاملات مالی بین المللی کشور را مجددا برقرار نماید. با این حال به رغم تلاش های دولت، معضلات و چالش های بنیادین و تاریخی اقتصاد ایران که ریشه در مسائل ساختاری کشور دارند، پایداری دستاوردهای اقتصادی دولت در مواجهه با تکانه های بین المللی را به خطر انداخته اند. در یک مرور کلی، وضعیت شبکه بانکی، تورم نهفته، تنگنای بودجه ای دولت و شرایط بازار کار، اقتصاد ایران را تحت تاثیر قرار داده است.

تنگنای اعتباری که حاصل تخریب مستمر سلامت شبکه بانکی است سبب شد در سال های اخیر بانک ها برای بهبود جریان نقد به رقابت برای جذب سپرده بپردازند. در نتیجه، نرخ سود سپرده بسیار بالاتر از نرخ تورم قرار گرفت و به عدم جذابیت سرمایه گذاری در بخش حقیقی و کاهش سرعت گردش پول انجامید. رشد نقدینگی با تورم همراه نشد و افزایش بالقوه سطح عمومی قیمت ها که در این سال ها متوقف مانده بود در قالب تورم نهفته‌ قابل ملاحظه ای به آینده منتقل شد.

هم زمان با مشکلات برآمده از ناترازی های شبکه بانکی، بازار ارز نیز با ناترازی هایی مواجه شد. نرخ ارز با روی کار آمدن دولت یازدهم و به ثمر رسیدن برجام، طی 5 سال گذشته روند باثباتی داشت. با این حال، تحولات منطقه، محدودیت های مبادلاتی ارز، خروج آمریکا از برجام و انتظار شروع مجدد تحریم ها از سوی این کشور و کشمکش های داخلی، بازار ارز را وارد دوره جدیدی کرد و انتظارات را به سمت افزایش نرخ ارز سوق داد. در نتیجه، انگیزه افراد در جهت تبدیل سپرده ها به دارایی هایی مانند ارز، طلا و سکه شکل گرفت و به دنبال افزایش نرخ ارز و سرعت گردش پول تورم زیاد شد.

در عرصه سیاست های مالی، توسعه اندک ابزارهای درآمدی دولت و افزایش مستمر هزینه های جاری (با سهم 80 درصدی هزینه های اجتناب ناپذیر) سبب کوچک شدن فضای سیاست گذاری مالی در بودجه شد. به علاوه، بخشی از بودجه جاری صرف تامین مالی کسری صندوق های بازنشستگی شد. از سوی دیگر، بازار کار همچنان با عدم تعادل مواجه است؛ به طوری که به رغم بالابودن اشتغال ایجاد شده طی 5 سال گذشته، افزایش نرخ مشارکت سبب بالا ماندن نرخ بیکاری شده است. این نرخ ممکن است در سال 1398 افزایش یابد و با از دست رفتن هر شغل، معیشت حدود 4 نفر تحت تاثیر قرار می گیرد.

دولت در سال 1398 برای پیش برد امور اقتصادی با دشواری هایی از جمله تامین ارز مورد نیاز کشور به ویژه فراهم نمودن ارز برای تامین کالاهای اساسی، دارو، تجهیزات پزشکی، نهاده های کشاورزی و دامی، تامین معیشت برای اقشار کم درآمد جامعه، حمایت از تولید و حفظ اشتغال، تامین سلامت و امنیت غذایی مردم، فراهم کردن دسترسی پایدار به آب و برق و چگونگی برقراری ارتباط با نظام مالی دنیا و همچنین ایجاد تعامل مناسب با گروه ویژه اقدام مالی روبه رو است.

بر این اساس، دولت و دستگاه های اجرایی باید با درنظر گرفتن چالش های ساختاری اقتصاد و پیامدهای تحریم های جدید، بودجه سال 1398 را به نحوی تنظیم کنند که تهدیدهای پیش رو را به فرصتی جهت اصلاح مشکلات ساختاری، افزایش تاب آوری اقتصاد ایران و دستیابی به اهداف اقتصاد مقاومتی تبدیل نمایند. بنابراین، از مهم ترین اهداف بودجه در سال 1398، مقابله فعالانه با تحریم ها است به گونه ای که از تولید و اشتغال صیانت، بیکاری و تورم مهار و وابستگی بودجه به نفت قاعده پذیر و به تدریج قطع شود.

- جهت گیری های اقتصاد کلان

رسالت بودجه دولت در سال 1398 ایفای نقش موثر برای ایجاد و حفظ ثبات اقتصادی کشور، مقابله فعالانه با تحریم ها، مهار تورم، صیانت از تولید و اشتغال، تامین معیشت مردم و کاهش فقر و تخفیف پیامدهای چالش های اقتصادی مذکور به رغم کاهش درآمدهای ارزی حاصل از صادرات نفت خام است. دستیابی به اهداف مذکور در گروی بهبود ثبات اقتصاد کلان و فضای کسب و کار است. این امر با ارتقای سرمایه اجتماعی و سیاست های ارتباطی با مردم، استفاده از فرصت تحریم برای قاعده مند کردن رابطه بودجه و نفت، استمرار سیاست های ارزی حافظ منابع ارزی، به کارگیری سیاست های مالی و پولی مهارکننده رکود و تورم، اصلاح رابطه دولت با بانک ها، تقویت بازار سرمایه به عنوان ابزار تامین مالی و موثر در مهار رشد نقدینگی، افزایش درآمدهای پایدار دولت و اهرم کردن آن ها به عنوان محرک اقتصاد، تمرکز بر حوزه های پیشران تولید، انضباط مالی و حذف هزینه های غیرضرور دولت، اصلاح نظام یارانه ای و قیمت گذاری، اصلاح نظام تعرفه ای و مالیاتی، شناسایی و عملیاتی نمودن راهکارهای افزایش منابع عمومی متناسب با شرایط خاص سال 1398 امکان پذیر است.

دسترسی به اهداف فوق تنها با استفاده از توان حداکثری بخش غیردولتی ـ اعم از خصوصی، تعاونی و نهادهای عمومی غیردولتی- با واگذاری تصدی گری های دولت، مولدسازی دارایی های دولتی، اجرای سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی و عملیاتی نمودن قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 میسر می شود.

در بازار کار تثبیت اشتغال و کنترل نرخ بیـکاری از اهداف محوری بودجه 1398 است. در راستای افزایش اشتغال‌ برای گروه های خاص جامعه (جوانان، زنان، دانش آموختگان دانشگاهی، افراد تحت پوشش نهادهای حمایتی و ساکنین مناطق عدم برخوردار از اشتغال) لازم است با در پیش گرفتن سیاست های فعال بازار کار و تمرکز بر فعالیت های تولیدی اشتغال زا به ویژه توسعه گردشگری و خدمات، بازسازی بافت های ناکارامد شهری و فعالیت های دانش بنیان به توسعه اشتغال کمک شود. به علاوه، دولت برای استفاده از فرصت افزایش قدرت رقابت پذیری محصولات داخلی به حمایت از تولید و صادرات به ویژه در حوزه های دارای مزیت و ظرفیت و محصولات دانش بنیان و متکی بر فناوری های داخلی می پردازد.

در سال 1398 جهت حفظ ذخایر ارزی، مدیریت مصارف ارزی به کمک اولویت بندی مصارف و همچنین برخورد جدی‌ با قاچاق کالا، ارز و واردات غیررسمی انجام می شود. در این راستا ضرورت دارد افزایش منابع ارزی و پایدارسازی آن از طریق توسعه و تقویت صادرات غیرنفتی، تنوع بخشی به کالاهای صادراتی و حمایت از مزیت های صادراتی، حمایت از پردازش محصولات خام و اولیه داخلی، توسعه روابط تجاری بین المللی به ویژه با کشورهای همسایه و بهره گیری بیشتر از موقعیت جغرافیایی کشور به منظور برخورداری از درآمدهای ترانزیتی و تلاش در جهت جذب منابع مالی خارجی به ویژه جذب سرمایه گذاری مستقیم خارجی برای تولیدات صادرات گرا، مورد اهتمام جدی قرار گیرد.

سیاست پولی در سال 1398، با هدف مهار تورم و کاهش سلطه مالی اجرا می شود و دولت اهتمام بر اصلاح رابطه خود با بانک ها دارد، به طوری که وابستگی مستقیم و غیرمستقیم دولت به منابع شبکه بانکی به حداقل برسد و برای حل چالش های بانکی اقدام شود. همچنین، در راستای ساماندهی بدهی های دولت ایجاد بدهی جدید و صدور هرگونه تضامین عهده دولت توسط دستگاه های دولتی بدون هماهنگی و تایید سازمان برنامه و بودجه کشور ممنوع است.

در سال 1398، با هدف تامین عدالت اجتماعی و بهبود توزیع عادلانه درآمدها، دولت اهتمام ویژه ای به بهبود معیشت مردم و کاهش فقر مطلق دارد و این مهم را با اشتغال حمایتی، گسترش حمایت های اجتماعی و بهبود نظام تامین اجتماعی، اصلاح روش پرداخت یارانه نقدی، ایجاد هماهنگی بیشتر در ماموریت نهادهای حمایتی، کاهش فقر قابلیتی به ویژه در روستاها، تأمین امنیت غذایی و بهبود تغذیه مردم با تاکید بر تأمین حداقل معیشت گروه های کم درآمد و اقشار آسیب پذیر جامعه، حمایت از صندوق های اجتماعی مردم نهاد و کاهش عدم تعادل های منطقه ای دنبال می کند.

در حیطه سیاست های مالی دولت در سال 1398 مصمم است کاهش وابستگی به درآمدهای نفتی را از طریق بهبود تراز عملیاتی دنبال کند؛ بدین جهت نسبت تراز عملیاتی به تولید ناخالص داخلی از 5 درصد کمتر می شود. افزایش کوشش و گسترش پایه مالیاتی و کاهش فرار مالیاتی نقش مهمی در افزایش درآمدهای پایدار دولت خواهد داشت. همچنین، دولت به منظور تخفیف کسری بودجه صندوق های بازنشستگی و کاهش فشار این صندوق ها بر بودجه عمومی، برای ساماندهی این صندوق ها اقدام می کند و تجهیز منابع داخلی آنها از طریق افزایش بهره وری و بازدهی دارایی های صندوق های مزبور و ادغام برخی از نهادهای کنونی بازنشستگی را مورد توجه قرار می دهد. به منظور بهبود تراز دارایی های سرمایه ای، اولویت بندی و بهره برداری اهرمی از اعتبارات تملک داریی های سرمایه ای و جلب بیشتر مشارکت بخش خصوصی و تعاونی برای اجرای آن ها و مولدسازی دارایی ها مورد تاکید است.

فائق آمدن بر شرایط خاص اقتصاد ایران در سال 1398 ایجاب می کند چارچوب برنامه ریزی مالی دولت گسترش یابد تا با پیش بینی میان مدت منابع و مصارف، سیاست های دولت بتواند پایداری مالی در میان مدت را تضمین کند. به علاوه، افزایش ثبات اقتصاد در سال 1398، با برنامه ریزی چند سقفی بودجه و اولویت بندی هزینه ها قابل دستیابی است.

رسیدن به بخشی از اهداف کمی و کیفی کلان اقتصادی مندرج در اسناد بالادستی نظیر احکام دائمی برنامه های توسعه، برنامه ششم توسعه، سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی در گروی تنظیم برنامه سالانه و بودجه سال 1398 کل کشور بر اساس جهت گیری ها و سیاست های بودجه ای است که در ادامه می آیند. لازم است دستگاه های اجرایی، بودجه پیشنهادی و برنامه سالانه خود را بر این اساس ارائه دهند.